專家論壇－平議產業創新條例
- 2010-01-14
- 【龔明鑫】
過去台灣產業發展政策最重要的政策工具「促進產業升級條例」，已於去年底落日，政府為了持續有效推動產業發展政策，擬定了「產業創新條例」作為接續政策工具。
過去在全世界的政府施政中，國家到底需不需要產業發展政策，一直是爭論的議題，但隨著這次的金融海嘯洗禮，各國政府無不推出各項短中長的產業發展政策，作為短期因應及中長期調整產業結構之道，就連美國也運用了鉅額了預算經費及減稅措施，布局在新能源、網通產業，及支撐中產階級的消費力。現金融海嘯逐漸復原之際，台灣正值面臨全球產業大洗牌之際，隨著兩岸貿易正常化或貿易自由化的推動，都使得台灣產業必須要在未來的十年內完全升級轉型，否則將無以面對未來的挑戰。
在國際間的競爭力評比中，創新因素，一直是台灣最值得驕傲，也是唯一賴以面對後進國家挑戰的基礎。這也就是為何從民進黨政府開始，便致力於知識經濟的推動，而2008年新政府上台，也把全球創新中心列為台灣未來發展願景之一，而希望研發支出占GDP比例達到3％，也一直是歷屆政府不變的努力。創新與研發是台灣經濟發展的根本，幾乎成為朝野與藍綠的共識。
但倘若政策沒有政策工具，那麼基本上只是不能落實的口號而已，此次「產業創新條例」的提出，其定位不應僅止於接續政策優惠而已，它還必須肩負起未來十年產業改革的重任。當然，一項政策工具的提出，除了須顧及其目的及效益外，也須注意其可能產生負面影響，過去「促進產業升級條例」的產業效益，大概沒有人會否認，但因為「促進產業升級條例」所呈現產業結構及資源分佈失衡的現象，則有許多人不以為然。
平心而論，此次「產業創新條例」的確也針對過去促進產業升級條例，所造成的負面影響，作了相當幅度的修正。例如，不再以產業別而以功能別作為政策實施依據，其中，獎勵研發及人才培訓正是促成台灣產業轉型的最重要基礎。或有人會問，為何不能單以編列預算補助方式，來獎勵廠商，而需以稅賦優惠方式行之？目前，全球大部分國家在研發的獎勵上，均採補助與稅賦優惠的方式並存，主要的理由是，這兩種的獎勵方式有其不同的考量，不能相互取代。直接補助的方式，政策意涵及選擇性較強，不符合政策方向，則無法適用優惠，但這樣的方式，比較無法確保研發成效，也因此，這樣的獎勵方式大都用於較前瞻及基礎研究；但稅賦優惠則不然，欲適用優惠必須有兩個要件，一是必須有研發投入的事實認定，第二是企業需有盈餘，否則也沒有所謂稅賦的問題，等於存在的效率篩選機制，研發效益不好者，享受不到獎勵，同時，稅賦優惠方式的好處是，任何的企業，無論是大企業或小公司，無論新興產業或傳統產業，無論是製造業或服務業，只要研發投入及盈餘，就可以適用優惠。
另外，若以行政成本來看，把稅賦優惠轉成直接補助，絕對不會「減政」，以目前100多億的科技專案計畫的審查過程來看，幾乎用盡了可用大學教授及專家來當作審查委員，很難想像，倘若再增加1、2百億科專計畫，恐怕經濟部官員也別作其他的事了。
「產業創新條例」引起爭議的，除了上述的研發人培等稅賦優惠外，另外，還有一些本意是為了便於產業轉型而放寬，但有可能造成誤導規定，可能必須增定規範及限制，例如，全球500大作為獎勵門檻依據，是否恰當？還是回歸到實際投資、技術引進或創造就業，是否爭議較小。又例如，產業園區土地變更，是否也給了主管機關過大的裁量權？這些都值得討論。
總之，從未來十年的挑戰來看，台灣非有一套引領台灣產業轉型改造的政策工具不可，目前「產業創新條例」縱有討論的空間，我們期盼，在這次的爭議下，一併解決各界疑慮，並儘速能在下一個立法院會期定案。（本文作者為台灣經濟研究院副院長）
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