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社論－ECFA的法源見真章

• 2009-12-06
• 工商時報

     如無意外，兩岸「經濟合作架構協議」（ECFA）的正式協商將在年底「江陳四會」中開始啟動，並預計在明年上半年完成簽署，眾聲喧嘩的ECFA將很快從研究層次進入實質或實戰階段。紛紛擾擾正好顯現台灣的民主多元，而許多過度期待固然不足取，更多的不安也應該適時予以消弭，成功與否的關鍵就在於ECFA談判過程有無符合透明化的原則。

     所謂的透明化並不是要台灣單方面公布所有的談判底線或細節，也不是要談「兩岸一旦簽署ECFA，台灣能否就此可和重要經貿伙伴洽簽FTA」這種惱人的政治外交算計或默契問題，其實重點只有一項，而且也應該不難回答，那就是既然兩岸都是世界貿易組織（WTO）的成員，ECFA內容之中涉及到WTO規範的部分，究竟是要援用哪一種法源？

     這個看似純屬國際貿易法領域的問題，其實暗藏玄機，不僅攸關當初台灣入會的身份（開發中或已開發），更直接影響到ECFA自由化的程度與速度，尤其是台灣產業（含就業）的調整幅度，重要性不言可喻。

     成立於1947年的關稅貿易總協定（GATT）奉行「最惠國原則」或非歧視精神，但主要因戰後英國欲與其殖民地繼續維持密切關係，而美國也想保留未來只跟加拿大互相優惠的可能，所以在GATT開了個小窗戶，也就是GATT第24條，規範部分成員之間可以在符合特定且嚴格的條件下，成立互惠但排他性質的自由貿易區或關稅同盟。

     此外，冷戰時期「貿易即安全」的思維大行其道，尤其是美歐等先進經濟體，更透過單方面（並無互惠）針對特定產品（如成衣）給開發中國家關稅減讓措施，來鼓勵其經濟發展並鞏固彼此外交，比如始於1971年而台灣早年也享受過的GSP（普遍優惠關稅制度）。

     隨著愈來愈多的開發中國家加入，GATT 一方面為了解決其與GSP 制度之間的矛盾，另一方面也考慮到開發中國家之間想要簽訂成立條件較為寬鬆的優惠性貿易協定之需求，遂在1979年訂有「授權條款」（Enabling Clause）。1992年的「東協自由貿易區」（AFTA），以及台灣宣稱ECFA所仿效的對象，亦即2002年的「東協與中國全面性經濟合作架構協定」，其實都是援引授權條款而來。

     這種開發中國家之間才能引用的條款，比起前述GATT第24條主要具備三大彈性，首先是不必「絕大部分的貿易」（一般是9成）都要上談判桌，再來是在「去除或降低」貿易障礙之間可以選擇，而如果根據GATT第24條則唯有「去除」，以進口產品為例就是零關稅。最後則是不需要在一定期間（一般為10年）完成自由化的進程。

     當然，貿易協定一旦簽得很有彈性，如依經濟整合「有所得必先有所失」的鐵律，也意味著所能獲得的好處有限，所以很多一開始根據授權條款而來的貿易協定，也都聲稱將在一定期間內建立自由化幅度比較大的自貿區。

     事實上，ECFA如能根據授權條款來簽署，其彈性特質可以說非常符合台灣的現實需求，一方面兩岸部分產業的彼此零關稅，可以先解決包括石化等產業在內，因應明年一月東協與中國自由貿易區上路的燃眉之急，同時也可讓台灣部分傳統產業面對對岸低價產品的競爭壓力時，爭取到更長的調整時間，可謂兩全其美。

     然而，問題在於台灣在2002年入會時，已經宣布放棄「開發中成員的權利」，亦即理論上ECFA的法源不能援引授權條款，除非所有的WTO成員都不提出「異議」。

     總之，如果兩岸遵循「WTO的架構」來締結ECFA，則必須引用GATT第24條，也就是雙方「9成以上的貿易應在10年內關稅降到零」，這勢必對台灣的經濟產業與就業市場造成相當衝擊；而如果想要爭取彈性，甚至不打算將ECFA的洽簽「通報」到WTO秘書處，依據以上分析，則可以試用授權條款，但必須承受WTO其他成員不知何時會提出異議的風險，或者更複雜的情況，其他WTO的成員就此默認兩岸關係特殊而再無異議。

     「開大門、走大路」的兩岸經貿關係才能獲得人民支持，就在ECFA即將上桌談判的前夕，ECFA的法源問題，顯然應該儘快加以澄清。

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